Lucas M. Figueroa (lfigueroa@unsam.edu.ar) es Doctorando en Ciencia Política, Magister en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe y Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Además, es Becario Doctoral del CONICET-IIP y docente en la Escuela de Política y Gobierno de la UNSAM. A su vez, es miembro del Área de Ambiente y Política y del Área de Política Subnacional y Relaciones Intergubernamentales de la UNSAM.

En sus investigaciones, trabaja asuntos vinculados con la sanción e implementación de políticas ambientales nacionales en ámbitos provinciales, especialmente el proceso de implementación de la Ley Nacional de Bosques Nativos en distintas provincias.

Área de trabajo: política comparada; implementación de políticas públicas; política subnacional; políticas ambientales

Durante los dos primeros meses del año, Argentina sufrió una gran cantidad de incendios forestales. Según datos del Servicio Nacional del Manejo del Fuego del Ministerio de Ambiente de la Nación¹, entre el 1 de enero y el 28 de febrero, con excepción de Santa Cruz, Tucumán y San Juan, todas las provincias argentinas registraron al menos un foco de incendio activo, con epicentro en las provincias de Corrientes, Misiones, Rio Negro y Chubut.

Las causas directas que produjeron estos eventos fueron múltiples y, a la vez, distintas entre las provincias. En alguna, hubo incendios intencionales con el objetivo de expandir la frontera agropecuaria (Corrientes); por negligencia (Misiones y Corrientes); y por causas naturales, como la caída de un rayo (Río Negro). A su vez, es posible identificar otros factores que contribuyeron a la expansión de los incendios una vez iniciados. Por ejemplo, en Corrientes, Misiones y en el noroeste de la Patagonia, las plantaciones con especies exóticas (sobre todo pinos y eucaliptus) funcionaron como combustible que facilitaron la propagación de los incendios. Sin embargo, la situación entre estas provincias es diferentes. Misiones y Corrientes son provincias relevantes en cuanto a la explotación de bosques cultivados por lo que hay un tratamiento constante sobre estos. En Rio Negro y Chubut, la situación es más alarmante dado que estas especies no se encuentran bajo ningún tipo de tratamiento por parte de los gobiernos provinciales. De hecho, en estas provincias, durante la década de los 70´, fueron introducidas distintas plantaciones de pinos que quedaron abandonadas por falta de rentabilidad. Además de lo mencionado, las consecuencias del cambio climático en los sectores rurales también llevaron al rápido avance de los incendios. Al respecto, nuestro país ha evidenciado los largos períodos de sequias y calores extremos, los cuales establecieron una oportunidad para la expansión de los incendios una vez iniciados. Es importante mencionar que, si bien el cambio climático no es un causante directo de los incendios, favorece el escenario para que estos sucedan y se propaguen con velocidad. A partir de datos generados por el Servicio Meteorológico Nacional, el Centro de Relevamiento y Evaluación de Recursos Agrícolas y Naturales de la Universidad Nacional de Córdoba informa que en la actualidad en todas las provincias del país hay algún sector afectado por sequías moderadas, severas o extremas. Además, muestra que, con diferencias en la proporción territorial y las provincias afectadas, desde 2011 los períodos de sequía se mantienen en la mayor parte del país, y que en los últimos años aumentaron considerablemente. En particular, esto se explica por la escasez de precipitaciones que hace que la vegetación en general esté sujeta a un estrés hídrico que puede facilitar la propagación de incendios forestales.  

Actualmente, nuestro país cuenta con dos estrategias centrales para combatirlos. La primera es el combate al fuego una vez comenzado con, por ejemplo, brigadistas y aviones hidrantes. La segunda es la penalización, a través de distintas normativas nacionales, por haber iniciado el incendio. Sin embargo, estas medidas son de carácter reactivo y no parecen tener demasiado éxito. Por ello, se llama la atención sobre la necesidad de pensar nuevas estrategias orientadas a la prevención, sobre todo para un contexto en el que el cambio climático acrecienta las posibilidades de focos de incendios más recurrentes y nocivos para el ambiente, la población en general y la economía.

Efectos negativos de los incendios forestales

Los incendios forestales son una preocupación a nivel mundial. Según un informe del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF por sus siglas en inglés)², Australia perdió en 2019 un quinto de sus bosques como consecuencia de incendios forestales. En los primeros seis meses del año pasado, Brasil sufrió la pérdida de más de 300 mil hectáreas por el impacto de los incendios. A su vez, el mismo informe alerta sobre la incidencia de los efectos del cambio climático en la propagación de los incendios.

En Argentina, la situación es igualmente alarmante. Por primera vez desde comienzos de este siglo, los incendios forestales superaron a la expansión de la frontera agropecuaria como la primera causa de pérdida de bosques nativos. Según un informe del Ministerio de Ambiente de la Nación³ en 2020, el país perdió 333.222 hectáreas por distintas causas (incendios, uso agropecuario, natural o por infraestructura urbana). De ellas, 178.940 hectáreas de bosques nativos (54 %) se corresponden con los incendios. Estos datos representan un aumento significativo con respecto a 2019, cuando se perdieron poco más de 24 mil hectáreas de bosques nativos por el avance del fuego.

Como es sabido, los incendios forestales producen fuertes impactos ambientales, sociales y económicos. En términos ambientales, destruyen ecosistemas forestales, facilitan la expansión de dióxido de carbono, contribuyendo aún más al cambio climático y generan la erosión y pérdida de nutrientes de los suelos. En términos sociales, el avance de los incendios puede afectar a poblaciones que habitan en una interfase urbano-forestal con, por ejemplo, pérdida de viviendas, medios de subsistencia y hasta vidas humanas. Basta recordar los profundos impactos sociales de los incendios en Chubut en 2015 y en 2020, especialmente en los municipios de Cholila y Lago Puelo. Los efectos económicos no suelen ser cuantificados, aunque sus impactos son relevantes. Si bien no existe un análisis específico sobre el costo económico de los incendios en Argentina, estos pueden afectar los recursos forestales de los bosques nativos, las plantaciones forestales y las fuentes de empleo asociadas a ellas. Misiones, Chaco y Corrientes, tres de las provincias con sectores foresto-industriales desarrollados, sufren especialmente este problema. El sector ganadero, sobre todo la ganadería que interactúa con el bosque, también suele verse afectado. Una serie de incendios producidos en marzo pasado en el norte de Chubut culminaron con casi 200 cabezas de ganado muertas y una gran pérdida de material agropecuario (entre otras cosas, cosechadoras y tractores). En este sentido, un reciente informe de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) estima que, en el norte del país, las sequías y los posibles incendios pueden generar pérdidas en el sector agropecuario por unos 600.000 millones de pesos⁴. Otro de los sectores que sufre las consecuencias de los incendios es el turístico, al verse imposibilitado de utilizar áreas destruidas por el fuego. Varios ejemplos en la Patagonia ilustran el problema. Los recientes incendios afectaron una cantidad importante de bosques en el Parque Nacional Nahuel Huapi en Río Negro, e incluso obligaron a cerrar el tramo de la Ruta Nacional 40 que conecta Bariloche con El Bolsón. Por último, la expansión de incendios forestales demanda una gran cantidad de recursos públicos, por la necesidad de aumentar el equipamiento y el personal para combatir el fuego y/o, luego, para financiar las distintas medidas tendientes a restaurar los bosques perdidos. Contabilizando todos los indicadores mencionados, el informe de la FARN estima que la recuperación de los incendios podría costar entre 1.100 y 3.700 millones de dólares anuales.

Políticas para combatir y prevenir los incendios forestales

Argentina no carece de recursos para combatir los incendios. Desde diciembre de 2019, inicio del gobierno de Alberto Fernández, se han realizado algunos cambios importantes a nivel nacional. Entre otras cosas, la estructura organizacional del Sistema Nacional del Manejo del Fuego pasó del Ministerio de Seguridad al Ministerio de Ambiente, considerando los incendios forestales como un problema socioambiental y no sólo de seguridad pública. Además, en 2021, se multiplicó por siete el presupuesto, pasando de 433 millones a 3058 millones de pesos. Esto permitió fortalecer el plantel de brigadistas, la capacitación y el equipo para evitar el avance del fuego sobre los bosques. Más recientemente, se construyeron en algunos sectores críticos cuatro torres con cámaras que poseen sensores de humo que detectan el fuego de manera temprana, facilitando su combate.

Dada la distribución de competencias entre el estado nacional y los provinciales, son estos últimos las encargadas de realizar campañas de prevención y de combate de los incendios forestales. En caso de requerirlo, pueden solicitar intervención del estado nacional en sus territorios. Considerando esto, las provincias en general disponen de menos equipamiento y capacidades para afrontar la expansión del fuego que las que posee Nación, aunque algunas cuentan con estructuras muy bien equipadas, como Chubut o Rio Negro. El problema es que muchas veces los tiempos del avance del fuego son más veloces que los tiempos de coordinación entre las burocracias, lo que termina llevando a incendios descontrolados. Un ejemplo en este sentido sucedió en el manejo de los recientes incendios en Río Negro y Corrientes. Por un lado, el ministro de Ambiente, Juan Cabandié, responsabilizó, en un hilo de Twitter, a las provincias por demorar en solicitar ayuda al gobierno nacional⁵. En respuesta, la gobernadora de Río Negro, Arabela Carreras, y el de Corrientes, Gustavo Valdéz, criticaron a Cabandié y afirmaron que la responsabilidad debe ser conjunta. En Chubut, a comienzos de este año, dos aviones hidrantes del Servicio Nacional de Manejo del Fuego llegaron cuando el incendio ya se había expandido, lo que hizo que se demorara varios días en controlarlo. La dificultad para reaccionar velozmente y de manera conjunta impide muchas veces atacar al incendio en su comienzo.

Pero lo central es que la estrategia, tanto nacional como provincial, se centra en combatir el incendio forestal una vez iniciado y en castigar a sus responsables a través de diversas leyes que penalizan a quien inicia el fuego. La Ley Nacional de Bosques Nativos (26.331/2007) prohíbe el desarrollo de cualquier actividad (agropecuaria o inmobiliaria) en áreas que sufrieron la expansión del fuego, en tanto que la reciente Ley sobre Manejo del Fuego (27.604/2020) extiende esta prohibición a otros ecosistemas, como humedales o pastizales.

En cambio, las políticas de prevención han quedado en un segundo plano. Las provincias (principales encargadas de diseñar planes preventivos) y la Administración de Parques Nacionales suelen limitar las medidas a informar a los habitantes y turistas sobre el peligro de incendio forestal y en insistir en que sólo se puede hacer fuego en sitios habilitados. Pero se ha invertido poco en otras formas de prevención. El desarrollo de planes más eficaces de prevención es central por varios motivos. Uno de ellos está relacionado con los ya mencionados efectos del cambio climático, que hacen cada vez más probable la multiplicación de focos de incendios. El otro motivo es que, aunque la mayoría de los incendios se inician por causas humanas, esto no implica que sean intencionales. Contra lo que a veces suele pensarse, una buena parte de los incendios no es consecuencia de personas que buscan sacar un rédito económico con el fuego (por ejemplo, productores agropecuarios que pretenden extender la superficie cultivable o de pastoreo, o empresarios inmobiliarios que intentan promover el desarrollo urbano en ciertas zonas), sino que se producen por negligencia: colillas de cigarrillo, quema de residuos forestales o no forestales, fuegos mal apagados, etc.

Teniendo en cuenta esta realidad, es necesario desplegar campañas de comunicación dirigidas a la población que estará presente en estos ecosistemas por un tiempo determinado. Además, y en relación con lo anterior, es importante impulsar una educación ambiental que contemple el aprendizaje sobre cómo desenvolverse en ambientes naturales en peligro de incendio. En tercer lugar, resulta crucial mejorar la planificación de la expansión urbana sobre los bosques. En cuarto término, capacitar a las poblaciones que habitan en las interfases urbano-forestales, de modo de evitar, por ejemplo, la quema de residuos. Por último, hay que generar una mayor intervención en las zonas con bosques, ya sea con cortafuegos, planes de manejo sostenible y aperturas de caminos, entre otras medidas.

Como conclusión, en el actual contexto de cambio climático, es de esperar un aumento de los incendios, tanto en frecuencia como en intensidad, y por lo tanto hay que apuntar a mejorar las políticas de prevención y mantener la capacidad instalada para el combate del fuego, con el objetivo de reducir las consecuencias ambientales, sociales y económicas.

Referencias

---

[i] https://www.argentina.gob.ar/ambiente/fuego/enero-de-2022

[ii] https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_fires_forests_and_the_future_report.pdf

[iii] https://www.argentina.gob.ar/ambiente/bosques/umsef

[iv] https://farn.org.ar/wp-content/uploads/2021/07/FINAL-DOC_ARGENTINA-INCENDIADA_links.pdf

[v] https://twitter.com/juancabandie/status/1478376111356592128