Por Lucas M. Figueroa y J. Martín Azerrat

Como respuesta a las activas movilizaciones y presiones de organizaciones socioambientales vinculadas al combate del cambio climático, el pasado 20 de noviembre, la Cámara de Diputados de la Nación sancionó, sin modificaciones y con consenso de todos los bloques políticos-partidarios, la Ley (N° 27.520/19) de Presupuestos Mínimos para la Adaptación y Mitigación al Cambio Climático. En esta nueva nota del Área de Ambiente y Política (AAP) narramos el proceso de sanción de la nueva ley ambiental nacional en Argentina y analizamos los principales lineamientos normativos que establece. 

Proceso de sanción de la Ley para la Adaptación y Mitigación al Cambio Climático:

Lejos de ser un proceso armónico, el camino por el cual transcurrió el proyecto de la ley contra el cambio climático estuvo cargado de negociaciones, presiones y acuerdos entre diferentes actores políticos y sociales. En 2016, el senador Fernando Solanas (Proyecto Sur/CABA) presentó un proyecto que, debido a la falta de acuerdos políticos, no fue tratado en las comisiones legislativas correspondientes, perdiendo estado parlamentario. 

Tras no haber sido tratado en la Cámara Alta, el senador Solanas, junto con Lucila Crexell (MPN/Neuquén) volvió a presentar un proyecto idéntico en 2018. A pesar de insistir con su tratamiento, el proyecto continuó “cajoneado” hasta mediados de 2019 cuando emergió con mayor potencia el movimiento global de jóvenes contra el cambio climático, denominado School Strike for Climate Movement, encabezado por la adolescente sueca Greta Thunberg. Dicho movimiento tuvo su repercusión a nivel nacional con la emergencia de dos agrupaciones socioambientales a comienzos de 2019 encabezadas también por jóvenes: Jóvenes por el Clima y Alianza Climática. 

Dichas organizaciones se han encargado de organizar, en nuestro país, “las Movilizaciones globales por el Clima” en las que, particularmente, han reclamado a los funcionarios políticos medidas para combatir el cambio climático. Producto de la gran concurrencia en las calles, de la repercusión en las redes sociales (principalmente Twitter e Instagram) y de vínculos previamente establecidos con diputados y senadores, estos actores juveniles de la sociedad civil pasaron a ser activos participantes en el diseño del proyecto de ley. Una muestra de ello es la incorporación al proyecto de ley, por parte de Solanas, de los anteproyectos basados en la Emergencia Climática y Ambiental elaborados por las agrupaciones mencionadas en junio de 2019. 

En mayor medida desde junio del presente año, senadores encabezados por Solanas, organizaciones juveniles ambientales y funcionarios de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación consensuaron un dictamen conjunto en la Comisión de Ambiente para ser debatido en la Cámara Alta. Tras los consensos logrados y las continuas movilizaciones organizadas por las organizaciones mencionadas, el 18 de julio el Senado aprobó por unanimidad el proyecto de ley contra el cambio climático. Mientras las manifestaciones por la sanción de la ley continuaban en las calles y aún más activamente en las redes sociales, rápidamente, la Cámara de Diputados trató el proyecto en las comisiones correspondientes. Producto de la falta de disidencias, de las activas movilizaciones y presiones de las agrupaciones juveniles y del aval del poder ejecutivo, el pasado 20 de noviembre, tras una larga sesión, la Cámara Baja, con 163 votos afirmativos, 8 abstenciones y ningún rechazo, sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos para la Adaptación y Mitigación para el Cambio Climático. 

Análisis del articulado de la Ley:

La nueva Ley gira en torno a los cuatro conceptos fundamentales sobre el tema definidos de la siguiente manera (Art. 3): 

• Cambio Climático: a un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables.
• Adaptación: a los ajustes en sistemas naturales y humanos en respuesta a estímulos climáticos actuales o esperados, moderando el daño o aprovechando las oportunidades beneficiosas.
• Mitigación: a la intervención antropógena para reducir las emisiones de fuentes de gases de efecto invernadero o aumentar sus sumideros.
• Efectos adversos del cambio climático: a los cambios en el medio ambiente físico o en la biota resultantes del cambio climático que tienen efectos nocivos significativos en la composición, la capacidad de recuperación o la productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenación, o en el funcionamiento de los sistemas socioeconómicos, o en la salud y el bienestar humanos.

En primer lugar, La Ley establece a las autoridades de aplicación a la CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO, del ACUERDO DE PARÍS, del PROTOCOLO DE KYOTO y todo otro convenio internacional en materia de cambio climático, la SECRETARÍA DE GOBIERNO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE o el organismo de mayor jerarquía con competencia ambiental que en el futuro la reemplace. (Art. 6).

En segundo lugar, los instrumentos de política pública son el PLAN NACIONAL DE RESPUESTA AL CAMBIO CLIMÁTICO; el SISTEMA NACIONAL DE INVENTARIO DE GASES DE EFECTO INVERNADERO Y MONITOREO DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN; el SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN SOBRE VULNERABILIDAD, IMPACTOS Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO; GABINETE NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO y los instrumentos institucionales de articulación interinstitucional, intersectorial, e interjurisdiccional de las diferentes jurisdicciones; los instrumentos económicos, financieros y de mercado para establecer un precio al carbono y solventar la implementación de medidas de los planes de respuesta al cambio climático; las instancias de educación ambiental y sensibilización para el cambio de hábito hacia pautas de consumo sustentable; las medidas de ordenamiento territorial  y finalmente, los instrumentos regulatorios ( incluyendo estándares, etiquetado, prohibiciones, eliminación gradual y licencias, para la operacionalización de los planes de respuesta al cambio climático) (Art. 7).

En tercer lugar, se creará PLAN NACIONAL DE RESPUESTA AL CAMBIO CLIMÁTICO, en línea con la CONTRIBUCIÓN DETERMINADA A NIVEL NACIONAL (Art. 10); el SISTEMA NACIONAL DE INVENTARIO DE GASES DE EFECTO INVERNADERO Y MONITOREO DE MEDIDAS DE MITIGACIÓN (Art. 12); y el SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN SOBRE IMPACTOS, VULNERABILIDAD Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO (Art. 17). Para todos ellos se establece asistencia técnica que será solicitada en función de los Planes y Sistemas (Art. 10).

Finalmente, será el Gabinete Nacional de Cambio Climático, dependiente de la Jefatura de Gabinetes de Ministro, el organismo encargado de la implementación de esta Ley (Art. 22 y 23) que, a su vez, estará organizado a partir de Mesas de Ministros, Mesas de Puntos Focales (representantes nombrados por cada Ministro), Mesas de Cambio Climático del COFEMA (que federalizará la información, avaces y resultados de la información) y las Mesas Ampliadas (que integrará estas tres mesas que todas las organizaciones de la sociedad) (Art. 24).

En la fundamentación de la Ley se destacan los acuerdos internacionales que fijan pautas y acuerdos en base a los cuales los países deben proceder ante el cambio climático. Sin embargo, la Ley no dice nada sobre el Acuerdo Escazú de 2018 mediante el cual los países de Hispanoamérica acordaron las formas de garantizar el acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental (incluida la problemática del cambio climático). En cambio, la Ley sí destaca en su fundamentación el Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) en el cual se sostienen las siguientes afirmaciones:

• El cambio climático representa una de las mayores amenazas que enfrenta la comunidad internacional en su conjunto. Los esfuerzos para enfrentar las consecuencias actuales y futuras de este fenómeno, deben ser diseñados e implementados conjuntamente por la Nación, las provincias y los municipios. En este sentido, una respuesta integral al cambio climático requiere no sólo de la acción del Gobierno Nacional sino también la decisión e implementación de medidas por parte de las provincias y municipios.
• Las concentraciones globales de gases de efecto invernadero en la atmósfera han aumentado marcadamente desde 1750 como resultado de las actividades humanas: En particular, el incremento en la concentración de dióxido de carbono se debe fundamentalmente a los combustibles fósiles así como a los usos y cambios de usos del suelo, mientras que el aumento del metano y del óxido nitroso se debe principalmente a la agricultura.
• Muchos sistemas naturales están siendo afectados por cambios climáticos regionales, particularmente por el aumento de la temperatura. Debido al aumento del nivel del mar, los sistemas costeros y las áreas bajas estarán expuestos a una erosión creciente, y muchos millones de personas sufrirán el efecto de esas inundaciones hacia el año 2080.
• Las emisiones de Gas de Efecto Invernadero (GEI) han aumentado desde los tiempos preindustriales, con un incremento del 70% entre 1979 y 2004 y, con las actuales políticas de mitigación del cambio climático y las prácticas de desarrollo sustentable relacionadas, las emisiones globales de GEI seguirán creciendo durante las próximas décadas.
• Se ha observado un aumento de la frecuencia de fenómenos extremos y de su intensidad. Las olas de calor son cada vez más fuertes y los episodios de lluvias torrenciales se han vuelto más asiduos, generando un aumento de la vulnerabilidad social y de la infraestructura.

En lo que respecta a la Argentina, los fundamentos de la Ley afirman que:

• La República Argentina es uno de los pocos países que ha incrementado su ambición desde la adopción del Acuerdo de París, comprometiéndose con una meta absoluta de no exceder la emisión neta de 483 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente. La meta podrá lograrse a través de la implementación de una serie de medidas a lo largo de la economía focalizando en los sectores de energía, industria, bosques, agricultura y ganadería, transporte, e infraestructura y territorio.
• Desde el 2017, el Gobierno Nacional lleva adelante la tarea de planificar e implementar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Para ello, se hace de herramientas contenidas en el presente proyecto de ley, que resultan imprescindibles para dar cumplimiento no sólo a los compromisos internacionales asumidos por nuestro país sino también generar un ambiente sano para toda la población.
• Asimismo se han asumido otros compromisos y metas relevantes para el logro de los objetivos de mitigación de gases de efecto invernadero, incluidos aquellos contenidos en la Ley N° 26.093 sobre Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles; la Ley N° 26.123 sobre Régimen para el Desarrollo de la Tecnología, Producción, Uso y Aplicaciones del Hidrógeno como Combustible y Vector de Energía; las Leyes Nros. 26.190 y 27.191 sobre el régimen de fomento nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica y su Decreto Reglamentario N° 531/16; la Ley N° 26.334 que aprueba el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol; la Ley N° 26.473 que prohíbe la importación y comercialización de lámparas incandescentes de uso residencial general en todo el territorio de la República Argentina; la Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, así como el Decreto N° 140/07 sobre el Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía, entre otras.

Lucas M. Figueroa y J. Martín Azerrat, Equipo AAP, diciembre 2019